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加快推進行政規范性文件的法治化建設，是構建完備法律規范體系與有效法律實施體系的必然要求，對法治政府建設具有深遠意義。結合法治政府建設評估工作的實踐經驗，系統梳理出行政規范性文件制發過程中的典型問題，結合實操案例與《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）等文件要求，為規范各地行政規范性文件制發流程提供參考。
常見問題1：行政規范性文件認定不準確
行政規范性文件的精準認定是規范制發流程的前提，直接影響后續公眾參與、合法性審核、集體討論等法定程序的適用性。部分地區對行政規范性文件存在認定標準模糊、主體權限混淆、內容邊界不清晰等問題。具體表現為：一些本應納入行政規范性文件管理的發文，僅作為一般性文件進行管理，導致制發程序不規范，公眾參與、合法性審核等法定程序未落實；部分地區以領導小組的名義印發行政規范性文件，不符合發文主體的要求。
常見問題2：公眾意見征集工作重視度不高
《通知》明確要求，除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的行政規范性文件，要向社會公開征求意見。但實踐中，部分地區對公開征求意見工作重視度不夠。具體表現為：以征求部門意見代替征求公眾意見；發布征求意見公告時，未同步公示草案說明；征求意見期限不足7個工作日，與市場主體生產經營活動密切相關的行政規范性文件公開征求意見期限少于30日；征求意見期限結束后，未對收集到的意見進行系統梳理、分類匯總；對意見采納情況及不采納的理由，未進行系統梳理、存檔；為加快文件出臺進度，征求意見期限尚未結束，便提請上會審議。
常見問題3：合法性審核程序落實不到位
全面推行行政規范性文件合法性審核機制，是推進依法行政、建設法治政府的必然要求，有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進行政機關嚴格規范公正文明執法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權益。部分單位合法性審核環節存在程序不規范問題。具體表現為：合法性審核時間未得到充分保障，部分地區為加快文件出臺進度，壓減合法性審核時間，甚至臨近上會審議時，才向合法性審核機構提交審核材料；審核內容不全面、流于形式，部分地區僅聚焦文件內容是否合法進行審核，而忽視對制定主體、制定程序合規性的審核；合法性審核意見落實不到位，起草單位未充分吸收審核意見，導致最終出臺的文件中仍存在違規設定許可、處罰等問題。
常見問題4：備案監督工作履行不到位
行政規范性文件必須嚴格遵循備案監督制度，切實做到有件必備、有備必審、有錯必糾。制定機關要及時按照規定程序和時限報送備案，主動接受監督。但從實際執行情況來看，部分地區未充分貫徹備案監督要求，存在未按規定時限和要求報送備案，甚至未履行備案程序等情況。
常見問題5：行政規范性文件立卷歸檔不規范
當前，國家層面尚未對行政規范性文件歸檔作出明確要求，導致各地區對于行政規范性文件立卷歸檔工作中缺乏統一參考標準。從實地核查情況看，部分單位行政規范性文件存在歸檔順序混亂，未建立統一的歸檔規范和要求。具體表現為：案卷缺少目錄或目錄未按出臺程序進行梳理編排；案卷未收錄重要環節，或同一環節資料重復收錄。
常見問題6：后評估工作組織執行力度不足
依據法治政府建設要求，要建立、實施地方政府規章、行政規范性文件后評估制度，每年至少對1件現行有效的地方政府規章或者行政規范性文件開展后評估。但從實際執行情況來看，部分地區后評估工作流于形式。具體表現為：未建立常態化后評估機制，僅在文件出現問題后才倉促啟動廢止程序；未結合行政規范性文件涉及領域，邀請相關專家、第三方開展后評估，僅由部門內部人員或公職律師、法律顧問開展簡易評估。 上述問題，既暴露政府決策過程中對社情民意的重視度不夠，也反映出行政規范性文件合規性仍有不足，可能對政府權威和公信力產生一定負面影響，甚至阻礙法治政府建設進程。為此，我們結合相關政策依據及多地輔導經驗，針對每類問題提出可操作性建議，助力各地進一步規范行政規范性文件制發工作。 一是加強人員培訓，明確行政規范性文件認定標準 對照部門行政規范性文件備案結果，定期核查部門發文目錄，篩查應納入行政規范性文件管理卻未納入的情形，及時通報并督促履行法定程序。加強對各單位政策法規科室人員培訓，明確行政規范性文件認定標準，將涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文，納入行政規范性文件統一管理，對于未經公布的行政規范性文件不得作為行政管理依據。 二是嚴格落實公眾參與，拓寬征求意見渠道 明確征求意見程序，除依法需要保密的外，起草部門線上可通過門戶網站、政務新媒體等渠道，線下可通過公示欄、政務服務大廳等場所，公布文件草案及其說明等材料，方便公眾理解文件精神，提出建設性意見。若文件涉及特定群體利益，可面向群體代表、行業協會、基層組織等，通過召開座談會等方式征集意見。明確意見征求期限，一般不少于7個工作日，與市場主體生產經營活動密切相關的行政規范性文件，期限一般不少于30日。建立意見處理閉環機制，對收集到的意見逐一登記編號，明確采納情況，對不采納的應當說明理由并向提意見的公眾或單位反饋。 三是嚴格履行合法性審核程序，確保合法合規 起草單位向合法性審核機構提請審核時，要預留至少5個工作日的審核時限，并根據審核意見規范修改草案，未經合法性審核或審核不合法的，不得提交決策機關審議。充分發揮公職律師、法律顧問審查作用，縣級以上人民政府名義制定的文件，需先經部門法制工作機構審核通過，再提交本級政府合法性審核機構審核。對涉及市場主體經營活動的條款，審核是否存在地方保護、行業壟斷、歧視性限制等內容。將合法性審核意見落實情況，納入常務會議集體討論議題，確保審核意見全面落實，起草部門未吸收的意見，應當書面說明理由，避免審核流于形式。 四是加強備案審查管理，壓實監督責任 依據本地區施行的行政規范性文件管理辦法及備案審查相關政策文件，嚴格執行向上級人民政府、本級人大常委會的備案時限，確保備案材料完整齊全。若上級人民政府、本級人大常委會備案審查過程中，發現文件存在明顯錯誤或不合法內容，應在收到備案審查建議書后，盡快啟動修改程序，必要時廢止原文件并按流程重新制定。司法部門可創新案例指導模式，通過剖析典型案例、提示風險隱患，對行政規范性文件內容及程序開展監督指導，提升政策制定者的法治思維。 五是規范立卷歸檔工作，保障檔案溯源 優化行政規范性文件立卷歸檔流程，細化全流程標準，明確決策文本、征求意見、專家論證、合法性審核、集體討論等各環節材料清單，確保歸檔要素完整。強化時限管理，對于已出臺的行政規范性文件，建議在30日內完成材料的收集、整理、編號與裝訂，確保電子檔案與紙質檔案同步留存且內容一致，電子檔案還需做好備份以防丟失，保障決策檔案的完整性與可追溯性。 六是構建強實效的后評估體系，提升文件質量 結合法治政府建設要求，需建立常態化后評估機制，每年至少對1件現行有效的地方政府規章或者行政規范性文件開展后評估。為破除“自評估”的局限，可委托第三方機構組織開展，重點對文件中可能存在的不合理限制條款、不契合現行政策精神的內容等進行評估。評估指標應兼顧實效與民意雙維度體系，納入社會群眾滿意度調查，期間廣泛征求利益相關方、市場主體代表、群眾代表、行業協會、專家學者等群體的意見。通過數據分析、實地調研、專家評議等多種方式形成結論，實現評估科學化、治理精準化。
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